2022年3月，《浙江省加快推进“大综合一体化”行政执法改革试点工作方案》（以下简称《试点工作方案》）获中央批复，浙江成为全国唯一的“大综合一体化”行政执法改革国家试点。党的二十大报告首次专门强调，加强检察机关法律监督工作。最高人民检察院印发的《关于支持和服务保障浙江高质量发展建设共同富裕示范区的意见》明确，推动建立健全府检联席会议、行政检察与行政执法衔接等工作机制，健全在履行法律监督职责中发现行政机关违法行使职权或者不行使职权的监督纠正机制，促进依法行政。在此背景下，检察机关如何以执法改革为契机，提升新时代行政检察监督能力，以检察工作现代化服务中国式现代化成为时代当下最重要的课题。

一、“大综合一体化”行政执法改革在J市W区的基本情况

J市W区作为首批市区“大综合一体化”行政执法改革的试点，积极融入改革浪潮，联合区综合行政执法指导办公室出台《关于在“大综合一体化”行政执法改革中加强数字化整体智治协作的实施意见》，全面贯通行政司法数据共享。该区的主要工作方式一是聚焦协同联动一体化，实现一套机制创新。联合成立“检执联动”办公室，完善数据开放审批流程，细化线索移送、案情通报、专业协助、结果反馈等环节的协作对接举措，实现信息高效顺畅流转。二是聚焦数字赋能高效化，实现一套平台贯通。在全国试点的 “大综合一体化”行政执法协同指挥集成应用数字化场景中嵌入“检执联动”模块，实时共享行政执法划转目录、职权职责清单等信息，打通机动车监管、危化品运输监测等治理系统通道，实现信息线上联动。三是聚焦社会治理规范化，实现一体多维合力。聚焦国土资源领域处罚职能赋权改革、《药品管理法》修订等社会关注度高的领域，督促依法拆除违法建筑。开展护航民生民利专项活动，办理安全生产、民工工资权益保障等领域行政非诉执行监督案件。在征地拆迁、政府信息公开等领域化解行政争议案件中与法院、相关部门形成行政争议执行性化解规范制度，提升治理效能。

二、“大综合一体化”改革进程中行政检察监督存在的问题

（一）相关法律法规尚待完善

主要原因是行政检察监督虽然有宪法依据和政策依据，但具体的法律授权不足，法定的监督范围、检察权行使方式、监督规则和监督程序均不明确，以致于检察机关在面对违法行政行为时因缺乏实体法和程序法规定，常感到无从下手，许多地方试点开展违法行政行为监督时主要依靠个案协调，导致监督处于尴尬的处境。

（二）行政检察监督工作开展难度大

行政检察监督是行政系统之外的监督，检察权并不与行政权的运行发生关联，检察监督也不能损及行政行为的完整性，决定了行政检察监督在信息占有方面存在根本劣势。一是监督对象存在抵触心理，受部门利益和行政权本质影响，执法机关对于检察监督存在不理解，不支持，无故推脱情况，一定程度上提高了检察监督难度；二是监督对象不明确，“大综合一体化”行政执法改革过程中，执法机关内部的职权划转不清，执法主体不明确，“看得见、摸不着”现象依旧存在；三是监督权威不足，主要的监督手段检察建议制发缺乏刚性，上级部门的考核又要以监督回复为准，导致行政检察监督反受制于监督对象，影响检察权威。

（三）基层行政检察监督力量不足

行政检察队伍力量相对薄弱，与新时代行政检 察的使命和任务并不对称，这在基层检察机关体现 得尤为明显^[]。一方面是行政检察专业队伍本身不强。受“重刑轻民”传统思想影响，绝大多数基层检察院没有设置独立的行政检察业务部门，更少有专门从事行政检察业务的检察官，同时，行政检察涉及法律法规较多、体系庞杂，涉及行政法专业知识，并且各地的政 策不甚相同，对检察人员专业水平要求很高，需要检察人员熟知相应部门和领域的法律法规、规章及规范性文件；另一方面是基层执法新领域的增设，“大综合一体化”改革过程中，行政执法权下沉，部分原本属于省市级的执法权下放到了基层，导致基层案件量激增的同时，又产生了新的执法领域，更加突显基层行政检察力量不足。

（四）行政检察监督效能低下

一方面是办案人员就案办案思维严重，检察机关习惯于一个线索办一个案件，解决个案正义问题，但难以做到举一反三，系统查、查系统，实现“办理一案，治理一片”的效果^[]。另一方面是对个案背后的共性问题、普遍性问题、深层次问题思考不够，在发挥监督“利器”促进社会治理的参与度、覆盖度、贡献度上作用有限。部分检察机关为了应付考核，出现了许多同类质监督问题，监督的内容质量不高，没有针对性和可操作性，在得到行政机关的应付性回复后，也没有开展“回头看”，就草草结案，导致监督效果和检察机关威信的大大降低。

三、“大综合一体化”改革进程中行政检察监督优化路径

（一）完善行政检察制度

一是国家通过制定、完善、落实检察监督权的具体法律规定，是检察机关监督权更具有操作性，从根本上解决监督不力局面；二是检察机关与其他监督机关建立监督合力机制。通过争取其他权力的支持可以弥补自身的不足，将行政检察工作推向纵深发展，在自身监督刚性不足的情况下，检察机关可以争取当地党委的支持，通过外部力量提升检察监督权威力量；三是检察机关内部制定监督协作、线索互通等机制。行政违法行为检察监督中一体化原则体现在检察机关内部线索 移送与协作上^[]，通过“横向一体化”和“纵向一体化”整合检察机关的内部力量，借助检察机关其他部门职权和上级检察机关的力量，更高效地处理行政检察业务，提升监督力量。

（二）构建和谐检执联动机制

在公权力体系中，行政权因其主动性和行政体系的庞大而面临较大的法治风险^[]。要坚持监督与支持并重，既敢于监督、善于监督、有力监督，又依法支持行政机关合法的行政行为，促进行政机关依法行政^[]。一是树立正确的监督理念，摒弃“监督就是高人一等”的错误观念，做到“到位而不越位”，“适度”“理性”对接，确保开展检察监督依法规范、精准及时，突出监督重点，避免检察监督“不痛不痒”。二是建立执法部门权责明细表，根据“大综合一体化”执法改革后的职能划转事项，建立以行政执法部门为框架的职能明细表，为每个事项精准梳理业务部门和综合行政执法部门的职责边界，实时动态调整和迭代更新。三是优化考核机制，对于行政检察案件，减少检察建议回复率的考核权重，更加重视检察建议质量及监督程序，为基层行政检察工作撑腰打气。

（三）加强行政检察人才队伍建设

与时俱进提升检察队伍素能是推进检察工作 能力现代化的首要目标。一是充实行政检察办案队伍，调配具有行政法专业背景的检察人员进入行政检察队伍，同时发挥检察机关一体化优势，上级院提办、交办、指导办理下级院行政检察案件，尤其是疑难复杂新领域案件；二是开展行政检察业务培训，邀请业务精英和专家学者对检察办案人员进行系统指导，提升行政检察工作人员的综合素质。三是加强与行政机关交流互动，根据“检执联动”协作机制，加强双方业务人员派驻交流，定期开展业务沟通和交流学习，在执法办案实践中提升检察监督能力。

（四）依托数字赋能，实现监督模式的重塑性变革

一是加强信息共享，依托“大综合一体化”行政执法协同指挥集成应用，在平台内增设“检执联动”模块，实时共享行政执法信息，打破信息壁垒，实现数据联动；二是探索建立场景应用，借助数字化平台，关注社会治理难点、薄弱点，实现监督从个案向类案。三是提升监督精准度，梳理专业化监督清单，按照行政处罚、行政许可、行政强制、行政强制执行、其他行政行为模块搭建框架，根据违法行政行为类型，自动适配相关法律法规，智能筛选监督线索，通过数据分析和人工审查相结合的方式分析研判，能更迅速找准违法点，可实现高效、深度和精准监督。

结 语：

在新时代背景下，为构建法治政府，行政检察监督理应发挥监督权力、保障权利的双向效用。本文立足于“大综合一体化”行政执法改革的时代背景，针对检察机关在履职过程中发现的行政执法改革过程凸显的问题，立足检察监督职责，提出一些针对性的检察对策，一方面为构建有力有效的行政执法制约体制，打造权责统一、权威高效“大综合一体化”行政执法新格局提供检察参考，另一方面为检察机关提升检察监督能力提供实践借鉴。

参考文献：