湖南省社科基金项目《乡村振兴战略下宅基地“三权分置”法治理论与实证研究》（21YBA169）。

全面推进乡村振兴是我国农村实现社会主义现代化的关键举措。全民推进乡村振兴必须外力推动与内生动力并举，而内生动力是推动全面乡村振兴的内在动因。“土地是财富之母”，是农民最大的财富之源。激活农村内生动力，首先必须激活包括宅基地在内的土地资源活力。盘活农村宅基地使用权，激活农村闲置宅基地的资源活力，对于乡村振兴战略的实现具有重要意义。

1 乡村振兴战略下放活宅基地使用权的政策解读

宅基地使用权，作为中国农村土地管理的核心概念，涵盖了农村集体土地的占有和使用。这一特有的用益物权形式旨在保障农民的生存和发展权利，其主体通常为农村居民，客体则限于集体所有的土地。随着乡村振兴战略的推进，宅基地使用权经历了从“两权分离”到“三权分置”的重大变革，这一变化旨在激活宅基地的土地资源潜力，提升其经济效益，同时保障农民集体成员的权利。

宅基地使用权的放活是实现土地资源有效利用和促进乡村振兴的关键措施。放活涉及使用用途的扩展、流转范围的增加以及使用方式的多元化。从原本限于居住用途的扩展到经营性用途，使得宅基地能更灵活地服务于各类经济活动。流转范围的扩大，从集体经济组织内部扩展到包括外部社会主体，为市场化利用提供了更广阔的空间。同时，使用方式的多元化如使用、转让、出租、置换、抵押等，增加了宅基地参与市场经济的途径，为集体组织或农户提供更多经济利益。

然而，宅基地使用权的放活需在“适度”的范围内进行，以保证不改变农村集体土地所有制的本质。这种“适度放活”策略反映了乡村振兴战略中国家适度干预、集体民主自治和农民自愿参与的多元共治理念。通过这种方式，宅基地使用权的放活既能激活其经济潜力，又能保障农民的财产性收入，促进农村生产力的发展，为乡村振兴战略的实施提供坚实的基础。

2 全面推进乡村振兴进程中放活宅基地使用权的价值意蕴 

在全面推进乡村振兴的过程中，宅基地的管理经历了从“两权分离”到“三权分置”的重要变革。这一变化的核心在于坚持宅基地的农村集体所有权，同时从宅基地使用权中分离出宅基地资格权。这种分离旨在保障农民集体成员基于成员权身份应享有的宅基地土地权利，并通过优化宅基地的土地资源配置，实现其土地财产权的充分利用，为乡村振兴战略夯实农民的物质基础。

2.1 放活宅基地使用权是优化土地资源配置的客观需要

《关于实施乡村振兴战略的意见》强调，市场在资源配置中起着决定性作用。在资源稀缺的背景下，合理的资源配置对于国家经济的发展至关重要。土地资源的优化配置能够推动经济增长和社会发展。在市场经济体制下，市场是资源优化配置的关键力量。

乡村振兴战略的实现依赖于农村市场经济的充分激活和农村生产力要素的优化配置，以实现效率的最大化。农村土地资源作为农村发展中最重要的生产力要素和资源，其合理流动是市场经济机制优化资源配置的基本条件。土地资源优化配置的实质是土地产权在产权主体之间的顺利流转，实现土地资源效益的最大化。

在宅基地“三权分置”的框架下，激活农村宅基地使用权是盘活宅基地土地资源的关键。在“两权分离”的机制中，宅基地的使用用途、权利、流转范围和方式都受到严重限制，制约了市场活力。放活宅基地使用权，允许宅基地按照市场规则自由流通，不仅是完善农村土地市场体系、促进农村市场经济发展的重要措施，也是实现宅基地资源优化配置的客观需求。通过这种方式，宅基地可以从低效率向高效率的利用方式转变，实现资源的最优配置，进而支持乡村振兴战略的实施。

2.2 放活宅基地使用权是实现乡村振兴战略的现实需求

放活宅基地使用权在全面推进乡村振兴战略中扮演着至关重要的角色，其重要性体现在几个方面：

2.2.1乡村产业振兴的需求：乡村振兴战略是一个全面的系统工程，包含产业、人才、文化、生态和组织振兴，其中产业振兴是核心。为了推动产业升级和新兴产业如旅游、农产品深加工等的发展，需要大量的农村建设用地。考虑到国家耕地保护的严格要求，农村宅基地成为了稀缺的、可用于产业发展的宝贵土地资源。

2.2.2资本支持的必要性：产业兴旺不仅需要土地资源，还需要资本的投入。传统农村由于资本缺失，限制了产业发展。引入社会资本并实现其与土地等要素的融合，是实现农村产业兴旺的关键。放活宅基地使用权，特别是在流转范围、方式和使用用途方面的放活，对于增强乡村产业活力和农村产业振兴是必要的。

2.2.3农民宅基地财产权的保障：中国农村宅基地传统上具有居住和财产双重功能。随着城市化进程的推进和农民转移到城镇的增多，宅基地的居住保障功能减弱，其财产功能逐渐凸显。然而，由于政策限制，宅基地只能在农村集体内部流转，导致大量闲置。农村宅基地产权的缺失和受限，使得其财产权利难以有效实现。放活宅基地使用权，尤其是增加其使用权的权能，是实现宅基地资源优化配置的客观需求。

2.2.4实现“产业兴旺”：放活宅基地使用权的“适度放活”策略在乡村振兴战略实施中提供了土地支撑，为农村引进资本，实现“产业兴旺”。这种策略在权衡多方利益主体诉求的基础上，兼顾了宅基地的财产权和居住保障功能。

3 全面推进乡村振兴进程中放活宅基地使用权的法律机制

放活农村闲置的宅基地是全面推进乡村振兴战略激活农村土地资源的，充分实现农民宅基地财产权的重要途径。科学建构放活宅基地使用权的法律机制化，既是农村宅基地“三权分置”政策的立法要求，也是促进全面推进我国乡村振兴战略实现的客观需要。

3.1 放权赋能，实施放活宅基地使用权制度改革

宅基地“三权分置”改革目前主要存在于政策层面，需要通过立法进行更深入的推进和规范。习近平总书记强调了探索赋予农民更多财产权利、明晰产权归属、完善权能以及激活农村生产要素潜能的重要性。为了有效放活宅基地使用权、促进其自由流转、优化土地资源配置，同时在乡村振兴战略中保障农民宅基地的财产权益，以下两方面的立法回应是必要的：

3.1.1区分宅基地使用权的法律属性：随着宅基地从“两权分离”转向“三权分置”，宅基地资格权从使用权中剥离出来。在此过程中，宅基地使用权的财产性权利更加凸显，应在民法领域进行规制。《民法典》应明确规范“三权分置”下的宅基地使用权，包括其权利内容及流转方式，保障权利主体在宅基地取得、使用、流转方面的意思自由。

3.1.2赋予宅基地使用权的处分和收益权：《民法典》第362条虽然赋予了宅基地使用权人对集体所有土地的占有和使用权，但尚未明确赋予收益权能。在宅基地“三权分置”下，立法应当赋予宅基地使用权完整的处分和收益权能，以体现其作为用益物权的属性。同时，立法应明确宅基地使用权的处分权能与宅基权处分权能的区别，确保农村宅基地集体所有制的权利属性，同时充分放活宅基地使用权。

这样的立法规定，既保护了农村宅基地集体所有制的特性，又能最大化地利用宅基地使用权，激发其土地资源属性，为乡村振兴战略的产业战略提供经济发展的土地支持。通过这些措施，宅基地使用权能够实现多元化利用，为乡村振兴战略提供坚实的基础。

3.2构建宅基地使用权新型有限流转制度，促进宅基地合理流转

放活宅基地使用权，特别是在其流转的市场化方面，对于激活宅基地所具有的“沉默价值”至关重要。这不仅是优化配置宅基地土地资源的核心，也是提升宅基地土地资源价值的重要途径。然而，由于宅基地使用权受所有权的制约，农民所享有的宅基地使用权并非所有权，因此只能享有有限的流转自由。为了充分激活宅基地使用权的土地资源价值，构建宅基地使用权有限流转制度的几个关键方面应当得到重点规范：

3.2.1流转范围的开放：“三权分置”下，宅基地土地资源流转范围的开放与否直接影响经济效率。目前，宅基地使用权流转多为封闭性流转，限于集体经济组织内部。为了放活宅基地使用权，流转主体范围应放开，允许包括城市主体在内的社会主体自由流转宅基地使用权。这一开放对于城乡资源的优化配置和激活农村宅基地土地价值具有重要意义。

3.2.2限定流转用途为经营性：乡村振兴的全面推进需要在政府主导下动员社会资源，促进农村经济和社会发展。宅基地流转的使用用途应主要限定为经营性，以防止城市居民将农村宅基地用于消费性目的，如修建别墅等。立法应规定宅基地流转用途限于经营性，以激活其土地资源的经济价值，同时允许农村集体经济组织成员依法用于居住。

3.2.3完善流转权利方式：宅基地使用权的流转方式应完整，包括出租、转让、抵押、入股等与城市建设用地使用权流转相同的方式。这样的完整流转方式能够使农民作为理性经济人根据自身的经济需要选择合适的流转方式，实现宅基地使用权流转的利益最大化。

3.3 构建宅基地使用权流转平台，建设公平的市场环境

成熟有序的流转平台对于促进市场交易和资源优化配置至关重要。在宅基地流转市场中，当前主要依赖于个人之间的介绍，这种方式受限于范围较小，难以在更广泛的市场中实现宅基地流转的优化配置，限制了农民宅基地财产权益的最大化。因此，建立宅基地使用权交易平台变得尤为重要。这样的平台不仅可以扩大宅基地流转的对象范围，优化资源配置，还能在公平公正竞价的基础上提升流转宅基地的经济效益，有效实现宅基地的财产权益。同时，建立流转平台还有利于政府加强市场监管，抑制隐形交易和流转纠纷，建立公平、透明和公正的交易市场环境。

为此，政府应构建农村宅基地流转交易中心。以沈阳首例农村宅基地使用权流转项目为例，其流转过程在沈阳农交中心交易平台进行，从村集体经济组织到最终个人宅基地住宅出租项目的成功挂牌，这是宅基地使用权流转路径探索的一个重要进展。农村宅基地流转交易中心的构建模式应包括以下几个方面：首先，中心应设立交易信息平台，供双方获取交易信息；其次，建立宅基地流转价格评估机制和交易价格磋商机制，通过公开竞价方式进行市场交易；最后，交易方式应多元化，包括流转、出租、入股、置换、抵押等，以促进宅基地使用权的多元利用，为“产业振兴”等乡村振兴战略目标提供多样的实施途径。

3.4政府干预适度，设置政府对宅基地流转的核准制度

为有效促进乡村振兴战略特别是“产业振兴”目标，关键在于放活宅基地使用权，激活其财产功能。然而，考虑到宅基地同时承载着财产权与居住保障功能，必须在这两者之间实现动态平衡。政府在此过程中扮演关键角色，需要在确保自由公平市场交易的同时，有效监管宅基地市场。

具体做法包括因地制宜地推动宅基地入市，特别是对于闲置宅基地的创新流转。政府应通过核准登记制度对宅基地流转进行规范，从流转继受人的资格、用途、利用方式等方面进行审查，保证宅基地使用权在“三权分置”后以经营权性质得到合理利用。这样的登记制度既能防止非法与非理性流转，也能有效抑制城市资本过度涌入，破坏乡村经济秩序。

政府的适度干预，旨在平衡宅基地流转市场的需求与乡村社会经济秩序，保障乡村振兴战略的顺利推进。通过这种方式，宅基地的市场化流转不仅有助于提升其财产价值，也助力实现乡村振兴战略目标。

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