引言：

随着新时代可持续发展战略的全面实施，我国对国土空间资源的需求将由过去的以数量为主转向以质量为主，由过去的粗放式利用转向节约集约利用，由过去的规模扩张转向内涵挖潜，由过去的资源开发利用转向绿色发展。

1国土空间规划的发展历程与理论基础

在《中共中央国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》指导下，我国国土空间规划体系已基本建立，全国、省级、市县三级国土空间规划体系已基本完成，并向村一级延伸。新时期国土空间规划体系建设是在“五位一体”总体布局下，通过一系列相关规划的整合形成统一的空间发展蓝图。

我国国土空间规划体系经历了由“多规合一”到“一张蓝图”再到“多规合一”的过程，其中的“多规合一”主要是针对传统的“行政区”规划所存在的问题提出的解决方案，是以满足特定时期、特定地域社会经济发展目标和任务为核心的规划。而“一张蓝图”则是在我国进入新时代、进入全面建成小康社会决胜阶段之后，以新发展理念为指导，通过技术方法和管理手段对国土空间进行优化，强调对现有空间资源进行统筹利用与合理保护。“多规合一”的理念和目标要求国土空间规划必须实现空间管控和目标引导两大任务，这也是国土空间规划体系建设的重要内容。

国土空间规划是在总结国内外城市发展经验基础上提出的。其理论基础包括生态学、生态经济学、生态学等；其技术方法包括景观生态学、城市地理学、资源环境经济学等。国土空间规划是在城乡统筹、区域协调和主体功能区战略思想指导下，通过对国土空间开发保护和利用进行科学安排与部署，促进区域协调发展和人与自然和谐共生。

2持续发展战略下国土空间规划的理论创新

国家可持续发展战略对国土空间规划理论和方法提出了新的要求，主要包括：一是要促进生态系统的整体性保护与修复，实现生态保护红线与空间管制边界的有效衔接；二是要坚持以人民为中心，优化土地利用结构与布局，加强人居环境建设和服务设施配套；三是要坚持“三生”融合，推动城市和乡村振兴发展，实现城乡协调发展；四是要推动区域协同发展，通过促进区域一体化促进空间均衡分布；五是要构建“三生”融合的空间治理体系，形成完善的治理制度。可以说，可持续发展战略要求国土空间规划理念和理论的不断创新。传统的国土空间规划从“大”到“全”，将城市和乡村视为一个整体，并按照城市和乡村分别编制规划。而可持续发展战略则从“小”到“微”，将城市和乡村视为一个有机整体来进行规划。这一理念反映了对人类活动与生态环境之间关系的重新思考。可持续发展战略对国土空间规划提出了新要求：一是要从生态、安全、经济、生活和文化等方面来统筹国土空间开发利用，实现“三生”融合；二是要推动城乡融合发展，通过功能拓展、产业转型、乡村振兴等来促进城乡融合发展；三是要通过体制机制改革保障生态文明建设，促进国土空间的绿色可持续利用。

2.1以生态文明理念统筹国土空间开发利用

传统的国土空间规划更多强调资源保护和开发利用，而生态文明理念则更加强调人与自然的和谐相处。新时代国土空间规划应坚持生态文明理念，处理好国土空间开发保护关系，协调好经济社会发展与资源环境保护之间的关系。传统的国土空间规划往往关注单个城市、乡村等局部区域，而生态文明理念则更加关注一个国家、一个区域的整体生态系统。国土空间规划要实现“三生”融合，应注重从自然生态系统中获取生产要素，实现自然、社会和经济的协调发展。在规划编制过程中，应科学划定生态保护红线、永久基本农田和城镇开发边界等空间管控边界，推动生态环境保护制度建设。此外，要促进山水林田湖草系统治理，加强生态环境保护与修复，改善人居环境，提升生态系统质量和稳定性，构建自然保护地体系和生物多样性保护网络，促进自然生态系统的良性循环。

2.2以人地和谐理念促进城乡融合发展

人地和谐是可持续发展战略的基本思想，是解决人地矛盾的基本方法。随着城市化进程加快，人地矛盾日益凸显，制约着城市和乡村的协调发展。一方面，城市空间资源紧缺，难以承载日益增长的人口规模和城市扩张，导致城乡发展不协调；另一方面，乡村面临着贫困、环境污染、设施配套不完善等问题。人地矛盾是不可持续发展的主要原因。在可持续发展战略下，国土空间规划不仅要关注生态保护红线、永久基本农田和城镇开发边界“三条控制线”等底线，还应关注人地矛盾和城乡差距问题。

要解决人地矛盾问题，一是要优化城乡用地结构与布局，实现城市和乡村的功能互补和产业互补。二是要加强人居环境建设和服务设施配套，逐步改善农村地区的基础设施和公共服务水平。三是要统筹城乡发展空间布局，加快推进新型城镇化发展。四是要推进乡村振兴战略，引导农业农村高质量发展。

要解决城乡差距问题，一是要继续推进土地制度改革，落实中央关于农村土地制度改革的决策部署；二是要加快户籍制度改革步伐，建立健全城乡统一的建设用地市场；三是要加快建立城乡统一的建设用地市场；四是要推进城乡基本公共服务均等化。五是要完善农业转移人口市民化机制。

2.3以“三生”融合理念推动区域协同发展

“三生”融合是指国土空间开发与保护过程中，人地关系由单纯的生产、生活关系向生产、生活、生态协调发展转变。国土空间规划作为政府制定的空间规划，其根本目标就是要满足人民群众日益增长的美好生活需要。因此，要坚持以人民为中心的发展思想，优化国土空间开发格局，促进生产、生活、生态空间优化布局，推动区域协同发展。

“三生”融合理念与可持续发展战略的核心内容高度吻合，不仅可以用来指导城市和乡村的建设，而且还可以指导区域协同发展。因此，在国土空间规划编制过程中，要以“三生”融合理念为指导，将生产、生活、生态融合作为重要的规划目标来编制国土空间规划，从而实现区域协调发展。

2.4以治理体系和治理能力现代化保障生态文明建设

国土空间规划在规划体系上应当包括生态空间、农业空间、城镇空间等多种类型，并与城市发展战略相协调。在治理体系上，应将“三生”融合的理念贯彻到规划中，通过土地、人口、资源等多要素的统筹协调，促进生态文明建设。首先，在城乡统筹层面，要落实新发展理念，统筹山水林田湖草系统治理，推动城乡空间协调发展。其次，在“三生”融合层面，要落实以人民为中心的发展理念，保障人民对美好生活的向往。在资源配置上，要从空间规划“一刀切”的局面转变为差别化的政策支持。最后，在国土空间保护与修复层面，要实现从粗放利用到集约利用的转变。在生态保护方面要强化生态文明建设目标考核和责任追究机制；在生态修复方面要采取因地制宜的生态修复措施。此外，可持续发展战略下国土空间规划还需解决“多规合一”、协调“三生”等问题。例如：实现“多规合一”是解决各类规划间冲突、实现生态保护红线和建设用地总量管控的前提；协调“三生”是解决城市开发边界、城镇开发边界等管控问题的关键。

3基于可持续发展战略的规划技术方法创新

“绿水青山就是金山银山”“山水林田湖草是生命共同体”等生态文明理念为我国国土空间规划提出了新的要求，新时代国土空间规划应基于生态文明建设要求，践行“绿水青山就是金山银山”理念，以“生态-安全-经济-生活-文化”为核心，构建以“生态-安全-经济-生活-文化”为核心的国土空间规划理论体系。在理论体系构建中，应充分考虑我国国土空间开发的现实情况和未来发展需求，突出以人为本、民生优先、区域协同等特点，构建“生态-安全-经济-生活-文化”为核心的国土空间规划理论体系。

3.1国土空间规划方法

在国土空间规划编制中，应注重对生态系统服务功能的分析，实现对生态环境“压力-状态-响应”的研究；加强对国土空间开发利用与保护格局、功能结构、质量效益等方面的研究；加强对生态环境承载能力、土地利用、资源利用强度和生态保护红线等方面的研究，并根据国土空间规划要求，统筹考虑不同地域之间的协调关系。在规划编制过程中，应注重多学科融合，将不同学科的理论和方法结合起来进行研究。此外，要将公众参与贯穿于规划编制全过程。如：在规划编制前期应进行公众调查和问卷调查，并与利益相关者进行交流和协商；在规划方案设计时应广泛听取公众意见；在规划实施后要加强对公众参与情况的监督和评估。在规划实施阶段，应注重公众参与和信息公开。例如：在国土空间开发利用与保护格局、功能结构、质量效益等方面进行研究时，应加强对公众参与的研究；在国土空间规划编制过程中，应充分吸收社会各界的意见和建议；在国土空间规划实施后，应加强对公众参与和信息公开情况的监督和评估。

在规划方法上，应根据区域发展不平衡不充分问题日益突出的特点，在规划编制上突出“区域协同”。首先，在规划目标上，应以生态文明建设为主线，注重城乡融合发展和区域协调发展；其次，在规划内容上，应突出生态修复、环境治理、产业转型、区域协同等重点内容；最后，在规划方法上，应将公众参与贯穿于规划编制全过程。例如：在编制方法上，应充分利用大数据等现代技术手段分析生态环境系统的状况；在规划布局上应强调生态优先的原则；在建设项目安排上应充分考虑人民生活和社会发展需要等。同时，将可持续发展理念融入国土空间规划研究中。首先，在技术方法上应突出“系统思维”和“全局观念”。系统思维是指以整体、联系的观点认识事物和解决问题的思维方式；全局观念是指从整体出发把握事物和解决问题的观念。国土空间规划应打破以往单一关注某一方面或某一区域的思维方式和行为方式。其次，在理论研究上应突出“多学科融合”。一方面要强化技术与哲学、社会学、生态学等相关学科的交叉研究；另一方面要加强与地理学、经济学、管理学等学科的融合研究。

此外，应强化以大数据为基础的科技手段应用。如：国土空间规划涉及土地利用、资源利用、环境保护、生态修复等方面的问题，因此可以将遥感、地理信息系统等现代科技手段应用于国土空间规划。此外，还应加强对“时空大数据”的研究。如：开发利用大数据可以实现对生态环境系统动态变化过程的模拟；地理信息系统可以实现对城市内部和区域空间格局变化的模拟；空间分析软件可以实现对城市土地利用变化过程的模拟。

3.2规划指标体系

生态文明建设是一项系统工程，需要将生态、安全、经济、生活和文化等多种要素整合起来，构建符合实际的指标体系，作为国土空间规划的重要参考依据。首先，应将“生态-安全”要素纳入国土空间规划指标体系。例如：将“生态-安全”要素纳入水资源开发利用强度控制指标体系，并根据实际情况对该指标进行优化调整。例如：在资源开发强度控制指标体系中增加“经济-生活”要素；在城镇开发边界划定和城镇空间管控方面增加“生活-文化”要素等。例如：在城镇空间管控中增加文化遗产保护与传承、国土空间开发适宜性评价等内容；在生态空间管控中增加生物多样性保护、资源循环利用和污染治理等内容。

3.3空间开发保护格局

国土空间开发保护格局是在自然地理单元的基础上，以生态功能的重要性和生态服务价值为依据，基于一定的保护格局将国土空间划分为优化开发区域、限制开发区域和禁止开发区域等多个类型。“优化开发”是指在自然地理单元内，通过对资源环境承载能力和国土空间开发适宜性评价，划定各类空间开发的上限和底线，形成不同的优化开发格局。“重点开发”是指在自然地理单元内，根据资源环境承载能力和国土空间开发适宜性评价结果，确定不同类型的区域优先发展方向；同时根据资源环境承载能力、生态功能重要性、生态服务价值等评估结果，确定不同类型的区域应保护和禁止开采矿产资源以及限制开采矿产资源。“限制开发”是指在自然地理单元内，划定不同类型的空间发展方向，提出禁止和限制占用主要自然资源的区域。“禁止开采”是指在自然地理单元内，对于环境敏感区、生态脆弱区以及地质灾害隐患区等进行限制开采或禁止开采。

国土空间规划是一个综合性的规划体系，应综合考虑自然地理单元、主体功能定位、资源环境承载能力、国土空间开发适宜性评价结果等因素，划定各类空间边界，将其分为优化开发区域、限制开发区域和禁止开发区域等。在划定空间边界后应合理进行空间布局。例如：在优化开发区域内应重点开展生态保护、农业生产和城镇建设等活动；在重点开发区域内应合理安排建设项目；在限制开发区域内应禁止工业生产活动。

4结语

综上所述，面对生态文明建设的新要求，新时代国土空间规划面临着诸多挑战。规划体系尚不完善，多规合一改革有待深入，缺乏统筹协调机制，实施保障力度有待加强。在生态文明建设大背景下，应坚持“生态-安全-经济-生活-文化”为核心的国土空间规划理论体系，构建国土空间规划“1+N”规划框架；创新国土空间规划技术方法，建立多元参与、跨域协同的工作机制；强化实施保障力度，加快编制实施“一张图”；进一步推进“放管服”改革，完善国土空间规划法规体系。从理论、方法、体制等方面推动国土空间规划体系建设，对破解我国国土空间规划编制、实施和管理等难题具有重要意义。

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