前言：近年来，我国政府对集中供热事业的发展愈加重视，政府领导人也多次针对供热取暖工作进行了批示指示，城市集中供热事业实现了长足发展。另一方面，城市建设速度日益加快，集中供热与环保压力也不断加大，城市集中供热行业面临着巨大的发展机遇和挑战，也暴露出了一些供热管理问题，不利于满足社会民众采暖需求，影响整体供热服务质量，深入分析解决现有供热管理问题，是相关单位与工作人员的重要任务。

1城市集中供热概述

1.1概念

城市集中供热是由具备经营许可的企业通过管网向供热用户输送所需生活用热的集中供热行为，与之相对的则是私人采暖供热形式，即利用电暖器、煤炉、空调等设备进行采暖。集中供热形式主要在我国华北、西北、东北地区和河南、山东等地应用，是地区公共事业的重要构成，北方城市的集中供热室温标准是16℃~18℃。城市集中供热系统主要由热力生产、输送、终端用户三大部分组成，即热源、热网、供热用户。对于热力生产，通过燃烧化石燃料，获得热量加热水蒸气或水等工质；热网是连接热源和供热用户，进行热力输送的管道网络；供热用户是热网输送的终端，主要包括公共建筑、居民用户、餐饮宾馆和工业用户等，通常利用地板辐射采暖、散热片等散热器接收热能。

1.2特点

首先，城市集中供热的产品存在差异性。相较管道天然气和自来水等公共服务产品，集中供热很难保障供热质量的一致性和稳定性，即表现出了显著的差异性，不同输送工质与输送参数会对供热效果产生巨大影响，且不同供热用户对供热温度和供热量的需求也不同，因而热网输送至各供热用户的热能与供热质量也存在差异。其次，供热地区的季节交替令城市集中供热表现出阶段性特征。阶段性供热会导致供热设施在停运期间和启动过程中表现出较高的不稳定性，增加养护成本，降低设备寿命，提高运维人员流动性。另外，集中供热过程中，因日温差变化相对较大，并会导致日常供热发生间歇性，或是基于室外气温调整供热输出，确保室温处于恒定范围，如居民楼等，或是基于用户活动习惯与房屋特性，分时间段调整供热输出，以控制供热成本，如办公场所等。最后，城市集中供热系统具有较强的复杂性，且和热网覆盖面积具有密切关系。小规模集中供热通常采取直供模式，管网设置也较简单，但如果集中供热需要覆盖比较大的区域，则要增设控制设备、换热机组和水泵等设施，增加管网长度和设备冗余度，提高供热系统复杂程度，进而加大热网惰性，热源温度发生改变，对供热用户影响存在延迟，升降温速度降低。与此同时，复杂供热系统对供热技术要求提高，维护成本与难度也更大。现阶段城市集中供热多采取自动控制系统，对供热参数进行科学计算调节，以改善供热质量。

1.3优势

1.3.1提升供热效率

城市集中供热可以提升供热的质量，在以往的城市供热中，供热的范围比较分散，这就对热能造成一定程度的损耗，不但降低供热的质量，还造成了能源的浪费。在现代集中供热系统中，不管是供热设备，还是运行管理的整个体系，都有很大改变，使用新型技术不仅可以减少热能消耗，还提升了供热的质量。

1.3.2降低供热成本

城市集中供热可以有效降低成本，在以往的供热模式中，因为供热形式比较分散，要使用大量的人力、物力来保障供热系统的正常运转，包括燃料燃烧后的废渣，也需要人力去处理，所以，供热系统的运行所需成本是非常高的，并且，采取的这一模式也不是最有效的。在城市集中供热阶段，因为供热集中，因此减少了工作人员的采用，对于燃烧完毕的废渣，无需进行长时间的运输，这就大大减少了在人力以及物力上的成本支出，从而也减少了供热的成本。

1.3.3保护环境

城市集中供热，对外在的环境也是一种保护，集中供热和之前的供热模式相比，集中供热有绝对的优势存在。无论之前的供热模式还是现在的集中供热，所需的原材料都是煤炭，使用煤炭来获得热能，但是燃烧煤炭，就会生出很多的有毒气体，例如二氧化硫等，这是集中供热阶段，对环境污染最严重的气体。之前的供热过程中，没有思考到对环境的污染问题，所以，之前的供热系统对外界造成了很大的污染。城市集中供热，一方面对供热模式做了完善了优化；另一方面还对技术做了更新，看到了环境污染问题的存在，开展新的脱硫供热技术，这就对煤炭燃烧后出现二氧化硫的问题进行了有效解决，减少了煤炭二氧化硫的产生，这就从根本上对环境形成了保护。

2城市集中供热管理常见问题

2.1成本倒挂

首先，人工、水电等价格逐年上涨，但集中供热价格一直遵循政府定价，多数供热单位始终处于亏损状态，财政补贴也无法完全弥补实际亏损。部分城市虽然对非居民供热的价格进行了一定上调，但由于非居民供热面积比例偏低，仍无法完全解决成本倒挂问题，还提高了税费支出。其次，热源成本在城市集中供热成本中占比最大，由于当前城市集中供热采取的热源形式多样，比如，地热、燃气锅炉房、燃煤以及热电联产等等，这使得供热运行过程中成本存在高低不均的情况。例如，地热供热运行成本，虽然低于现行供热价格，但是在其他热源形式严重亏损情况下可以保持盈利状态，地热资源分布不均，不可以持续开发，无法限发展地热供热，而其他热源形式的供热依旧是城市集中供热的主要方式，但燃煤和燃气锅炉房、热电联产供热的经济高效性欠缺，热源成本偏高，不利于供热单位运营，必须采取财政补贴与调整热价等措施加以成本疏导。城市供热采取统一标准热价，需根据不同的热源形式，实施相应的价格调整，若以平均成本为准开展供热价格调整，则容易造成燃气供热发生持续的亏损，并且其他供热形式产生的盈利也无法调控整体成本不均问题。再次，大部分城市供热设备设施使用时间一般都在十年之上，然而因经营亏损，供热设施改造更新资金供应不足，进而导致管网破裂、爆管等问题频频发生，降低供热质量，产生能源浪费。最后，由于供热单位的类型比较多，包括事业单位、股份合作制和企业单位等，不同类型单位折旧费提取、供热成本核算方式的差异，也加大了供热价格与成本核算的难度。

2.2供热管理政策法规不完善

城市集中供热管理以《供热管理实施细则》为基本依据，其中就各职能部门、建设管理和供热规划相关制度、供热设施管理及各方权责关系进行了明确，是城市集中供热管理的法律依据，也是供热质量与服务水平的保障。但是，社会快速发展使得集中供热面临诸多变化和新的问题，现有《供热管理实施细则》中缺乏对相关内容的涉及，或与实际状况不符，这便导致供热管理缺乏依据。例如，供热用户室内温度不达标问题的产生原因是多方面的，除停供用户吸收热量、陈旧管网热量散失等原因外，个别用户私安压力泵、私盗热水管热水等也会对周围用户的供热质量产生影响。但是由于目前所执行的《供热管理实施细则》当中没有对违反供热规定用户处罚政策进行具体的明确，这就使得供热企业无法实现对违规取暖行为的全面处罚。同时没有对再次开阀供热的手续费用进行规定，不同供热企业收取的费用标准也不同，针对再开阀用户进行管道检修，收取相应再开阀费用为合理行为，但却并无法律依据。

2.3供热管理体制不适应

政府单位当前针对集中供热普遍采取多头管理模式，政府监管范围具体包括质量、市场、环境、价格以及行业监管，涉及诸多部分，比如，质监局、市场监督管理局、环保局、物价局以及等等，管理职能交叉重叠。管理职能的交叉重叠会导致针对同一问题存在多种管理政策，也会出现管理盲区，最终导致供热服务质量不如预期，个别供热企业也会因为缺乏约束有违法行为，各管理部门之间出现推诿扯皮现象，不利于政府的形象和公信力。

2.4供热价格体制改革有限

我国城市集中供热管理体制虽然正逐步深化推进市场化体制改革，但仍遗留部分改革开放前福利供热制度的问题，进而造成诸多供热监管问题。首先，当前的供热补贴存在不平等性，国企、事业单位职工和机关公务员可享受供热补贴福利，但无业人员和其他单位职工却无供热补贴。其次，供热行业市场主要由大型企业控制，存在相应的垄断性。最后，政府部门负责调整供热价格，虽然是为了保障民众权益，但供热价格调整体系的动态性依旧不足。

3城市集中供热管理常见问题改进对策

3.1解决成本倒挂问题

随着天然气应用深化，燃气供热形式在城市集中供热中的应用日渐普及。但天然气价格表现出了明显的季节性特征，夏季供应充足，价格适当下调，冬季则有一定上浮，进而提高燃气供热成本。面对这种情况，一方面，有关部门需加强既有供热价格机制优化与革新，合理调整终端销售价格，将供热成本疏导到用户端。例如，在一定时期内维持终端价格稳定，直至亏损或盈利累积到相应程度后再采取价格调整措施，对供热成本加以消化。另一方面，要增强对集中供热的财政补贴力度，提高财政转移支付水平，但这也会令地方财政压力加大。成本倒挂问题的解决，最终是为了令供热企业能够实现保本微盈，进而促进集中供热的服务质量水平提高。

3.2健全相关政策法规

完善的政策法规是城市集中供热管理的重要保证与前提，加强健全相关政策法规意义重大。一方面，应尽快对现行《供热管理实施细则》进行重新修订，以适应当下城市供热的发展需求。修订工作可依据最新省级供热条例和物业条例等相关政策文件，采用民众参与、独立咨询和专家论证等多样化方式进行完善修订。要结合行业管理体制具体改革要求，确定主管、监管机构职权，建立相应的协调机制，在修订流程当中纳入第三方鉴定内容。同时明确各供热设施产权、供热用户责任边界以及供热标准，注重管理制度优化和完善，细化管理责任和负面清单，构建并践行市场准入退出制度考核机制，实施奖惩机制，针对违规的供热企业加大考核惩处力度，直至供热特许经营许可证吊销，由高运营水平及资质企业进行接管。另一方面，要对供热配套政策加以完善，基于《特许经营管理办法》，结合行业标准规定，健全和完善《供热特许经营办法》，进一步明确特许经营流程条件、纠纷处理机制以及民众参与方式等内容，提供市场机制监管依据，保障供热事业实现持续良性的发展。针对集中供热中的各项问题，制定技术性法规，包括供热面积与温度测量、补贴政策、供热价格等，增强供热政策法规可操作性。

3.3改革供热管理机构体制

针对集中供热管理机构设置，要明确各部门职能，避免职能交叉，同时供热管理机构要独立设置，不能依附某一政府机构，此外供热管理机构内部要集中监管权力，提高供热管理效率。要明确供热管理职能，能够使各部门清楚自身职责范围，在实际执行中有的放矢，同时也有利于避免出现管理盲区和推诿扯皮问题。供热管理机构的独立运行与监管权力集中，有利于确保供热管理工作的专业性和独立性，提高供热管理力度。针对现行《城市供热管理实施细则》进行修订，重新设置独立的供热管理机构，明确管理目标、内容和监管界限。供热管理机构可设立规划、监管、技术、综合、客服中心六个科室，明确分工合作，加强供热执行监管，保障用户利益，实现供热企业的良性发展。

3.4优化供热价格体制

首先，通过深化供热运营体制市场化，突破现行供热价格体制对供热管理改革的局限。第一，加强供热价格机制改革，推动实现供热价格机制改革终极目标，即按照用热量由具体供热用户缴纳对应的费用。第二，要积极吸引社会资本注入供热行业，加大市场开放力度，促进供热主体的多元化发展。第三，供热管理机构应加强现代化供热管理，切实落实供热企业信息披露机制，保证供热成本透明化，并对企业实施激励性供热价格管理办法。其次，要提高供热价格补贴的公平性，帮助经济贫困家庭解决采暖问题。针对供热价格补贴，既要考量广大社会群体，与相关补贴政策相符即可享受供热补贴，同时也要将供热补贴倾斜于贫困家庭，制定公平、公正、公开的供热价格补贴制度，确保城乡民众都可以享受到同等的待遇。除此之外，推进事业单位和机关单位供热补贴制度革新，逐渐的将特权福利取消，针对面向贫困家庭，针对性的制定合理、可行的补贴制度。最后，政府部门应逐步建立多元化供热价格监管体制，提高监管主体多元性和监管渠道多样性，令社会民众等供热相关利益者能够有效参与供热价格监管。

结束语：

社会经济新常态发展的今天，城市集中供热行业进入了转型时期，是城市发展、优化营商、生活生产等方面发展的重要促进因素。十四五期间，城市集中供热也被归属于能源行业，保障民众采暖，提高集中供热服务质量至关重要。通过深化城市集中供热管理改革，研究分析现有供热管理问题，落实针对性解决对策，是提高社会民众获得感与满意度的重要举措。

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