基金项目：江苏省教育厅高校哲学社会科学研究项目“智慧养老助推江苏养老服务体系优化的路径研究”（项目编号：2021SJA2196）

一、宿迁居家养老服务的现状

第七次全国人口普查数据显法，宿迁市常住人口约498万人,其中60岁以上人口占比18.58%。这对社会保障和养老服务提出了更高的要求。宿迁市加快养老服务体系与软硬件建设，在居家养老中取得明显成效。

1.多样化需求供给率有所提升

宿迁市坚持将养老服务设施建设纳入全市总体发展规划，一方面，不断完善家庭养老服务支持政策,推动社区嵌入式养老模式；另一方面，扩大家庭照护和上门服务的覆盖范围,满足老年人的多样化需求。这些措施旨在构建起覆盖城乡、居家社区养老相结合的养老服务体系,切实解决人口老龄化带来的新挑战。以城市地区为例，宿迁主要采取部门共建、楼盘配建、街道社区新建、闲置资源改建、社会援建等方式，重点构建“社区养老服务中心+街道日间照料中心+医养结合护理院”的养老格局，目前已建成城市社区养老服务中心113个、街道日间照料中心22家、医养结合型护理院（康复医院）24家，能在很大程度上满足老年人多层次、多样化的养老服务需求。

2. 多方式养老服务有所增强

宿迁市近年来采取了一系列措施，不断提升了养老设施的安全性,提升养老服务的质量，积极发展“医养融合”式养老服务, 并依托医养结合模式，主动提供上门医疗护理服务，方便失能或半失能老人，努力满足老年人的健康生活需要。同时，宿迁市政府积极推动智能养老服务平台建设，旨在实现“十五分钟养老服务圈”，通过整合各类资源，提供更高效的居家养老服务。这一平台的核心在于利用智能健康监测设备，老年人可以在家中进行血压、血糖等健康检查，并享受在线问诊服务。此外，以期逐步在城市中心区建立起能够提供广覆盖、宽领域、多元化服务的智能、高效、便捷的新型居家养老服务体系，这不仅提升了老年人自身的生活质量,也对其家庭和社会的和谐稳定发挥了重要作用。

二、宿迁居家养老服务存在的问题

通过问卷调查与访谈发现，目前宿迁市居家养老服务虽取得一定成效，但依然存在不少问题，突出显现的是现阶段多样化的养老需求得不到有效满足。

（一）居家养老服务覆盖能力有限

宿迁市出台了一系列政策文件，如《宿迁市“十四五”养老服务发展规划》，明确了政府在养老服务中的角色和责任。这些政策旨在确保通过市场化手段引入社会力量参与公共养老服务的供给。目前，宿迁市政府购买的居家养老服务主要集中在确保老年人的基本生活需求，如饮食和基础生活保障，已为近16万名高龄、经济困难失能老人提供居家上门关爱服务保障，其核心服务涵盖助餐、助洁、助急、助安等。这些项目市场化程度较高，有利于政府降低购买成本，但对服务内容本身梳理和优化不充分，老年人可选择的具体服务项目有限。

（二）居家养老经常性服务能力不足

宿迁市积极探索并打造“温情养老”服务模式，但在政策落实中出现“服务悬置”和“外包异化”等问题，致使基本养老服务覆盖范围受限。表现为居家养老服务专业性不足，尤其在医疗健康和个人护理等方面尤为突出，其他配套服务也存在供需失衡现象^[1]。以护理服务为例，由于缺乏完善的社区护理医疗机构及有效的医养结合机制，养老服务与医疗资源难以有效对接，导致老年人在突发疾病或慢性病加重时更多依赖家人看护；部分社区虽然与周边医院签订合作协议，但由于实际操作中医院资源紧张、转诊流程复杂等，效果满意度不高。此外，社区卫生服务中心普遍存在人员短缺问题，医务人员精力主要集中在常规医疗服务上，难以兼顾老年人的特殊需求，为老年人提供个性化护理服务成为一种奢望。

（三）专业化、高层次养老服务难以提供

随着社会经济持续发展，高素质老年人口比例不断提高，对居家养老服务的期待也必然从基础性服务向专业化、精细化、个性化方向转变。调查结果显示，宿迁的老年人对现有居家服务总体满意度尚可，很大程度上源于低层次的家政服务、代购送餐等基础性服务的提供，而针对更高层次需求（如临终关怀、心理咨询、精神慰藉、法律援助等）的供给严重不足，满意度相对较低。一项针对老年人高层次服务的调查发现，只有约30%的受访者对现有的高层次服务表示满意。这些高层次服务，尽管受到部分高文化程度、高收入老年群体的迫切需求，但由于从业人员专业素养偏低，缺乏相应专业培训和资质认证，导致临终关怀等服务质量难以保障，存在显著的应急性问题^[2]。

（四）政府购买居家养老资金缺口较大

受经济发展水平和地方财政限制，宿迁政府在购买居家养老服务时面临诸多困难，特别是在覆盖人群、补贴范围和资金投入方面存在明显短板。首先，宿迁居家养老服务享受对象受到户籍限制，常住人口中非本地户籍的老年人无法享受市区提供的养老服务，政府目前提供的养老服务补助有30元、60元和100元三种标准，补助主要通过“居家养老服务券”的形式发放，这种作法未能全面考虑到老年人的个体差异，限制了服务的有效性。其次，政府对养老服务的资金投入仍显不足。其中，福彩公益金中用于养老服务的支出占比达67%，高于规定比例12个百分点。但该资金主要用于支持民营养老机构和基础设施建设，在人口老龄化加速和物价持续上涨的背景下，除特困和特定条件的服务对象外，其他有养老服务需求的老人通常需要自行承担相应费用，加重其经济负担。

三、创新机制推动居家养老服务质效提升的建议

1.强化主体扶持，加大政策优惠

（1）强化主体扶持

首先,各级政府应制定针对居家养老服务的专项政策,明确服务标准、质量要求和补贴机制,并涵盖民营养老机构、社区服务中心和志愿者组织等多种服务主体。其次,针对不同类型的养老服务提供者,制定差异化扶持政策,如为民营养老机构和社区服务中心提供运营补贴,以增强其市场竞争力。此外,政府还应持续增加对养老服务体系建设的财政投入。数据显示,宿迁市近三年养老服务体系建设资金投入年均增长14%，建议政府保持这一增长趋势,在预算中优先保障养老服务相关支出。同时,建立专门的养老服务发展基金,用于补贴家庭养老床位建设、上门护理服务和适老化改造等项目,进一步支持居家养老服务发展。

（2）加大政策优惠

首先，对提供养老服务的企业和机构，可以完全免除或减半征收增值税，从而降低其运营成本，鼓励更多投资者进入；对对非营利性养老服务机构的捐赠，允许企业和个人在企业所得税前全额扣除。其次，对投资福利性、非营利性老年服务机构的自用房产暂免征收房产税，对用于养老服务的土地实施城镇土地使用税免征政策，以提升相关机构参与热情，增强其社会责任感。最后，要打造居家养老服务“龙头产业”，利用连锁加盟模式推广服务品牌、利用大数据和智能技术优化资源配置，以有效降低运营成本，优化服务方式，做强居家养老服务产业。

2.细化服务内容，优化服务方式

（1）梳理服务内容

首先，需对现有的居家养老服务进行全面梳理，分类明确各类服务的运作模式，以便更好地满足市场需求。具体而言，需识别哪些服务适合市场化运作，哪些服务需要志愿者的参与，哪些则由社会组织承担^[3]。基于此，制定详细的战略规划，逐步丰富服务内容，并有针对性地发展相应的服务载体，以确保服务的有效运行。此外，进行需求评估是必要的，以识别现有服务的不足之处，并确定优先发展的领域，从而实现资源的合理配置。

（2）设立一系列服务选项

设立单项服务和组合套餐等选项，以满足不同老年人的需求。同时，提供灵活的护理模式，例如全面护理、部分护理、陪伴服务和小时服务，以适应不同老年人的生活方式与健康状况。此外，实施多种支付结构，包括月费、季费、年费和会员卡，能够有效满足不同家庭经济状况与支付偏好。同时，探索灵活的预约安排，确保服务的个性化与便利性。

（3）确保服务内容和提供方式匹配

根据老年人的年龄、健康状况和生活环境，量身定制服务方案。如对高龄且需要大量护理的老人，安排定期家访；对独居残疾老人，应结合政府援助与社会互助方式进行支持，同时考虑专业康复服务；对能够基本自理的老人，日间护理中心或社区照顾将是理想选择。此外，要考虑推出远程医疗服务，利用现代科技为老年人提供便捷的医疗支持，以提升服务的可及性。此外，应制定明确的服务标准和评估指标，定期对服务提供者进行评估和监管，鼓励服务提供者不断提高服务水平，从而在行业内形成良好氛围，推动居家养老服务可持续发展。

3.加强队伍建设，加大激励保障

（1）培养高素质专业队伍

一是积极推动养老服务人员培训与储备，建议在中专和职业学校增设老年护理专业，充分利用本地医护院校资源，通过选送培训和定向委培等方式，系统性地培养急需的老年护理专业人才和养老服务管理人才，可以联手医院和养老机构开展实习项目，让学员在真实环境中积累经验。二是加强师资力量的引培，应邀请国内外知名专家进行讲座与指导，借鉴先进国家的培训经验，以增强学员对老年护理复杂情况的应对能力。三是要建立系统化的培训机制，定期对从业人员进行专业知识与技能培训，支持未继续升学的初高中毕业生、农村转移就业劳动者等进入养老服务行业，并引导他们取得职业技能等级证书；鼓励养老机构内部培养管理人员，选拔一线优秀护理员担任管理岗位，提高管理水平。

（2）加大基层激励保障

一是建议政府给予居家养老服务更多的政策倾斜，建立合理的收入分配制度，确保养老服务从业人员的薪酬与其工作量和专业技能相匹配。二是改善相关工作人员福利及待遇水平，包括提供医疗保险、住房补贴和职业培训津贴等，以提升他们的整体福利。三是改善工作环境、提供必要的工作设备和安全保障，可通过媒体宣传及行业评选等方式增强养老服务行业的社会认知度和尊重度，如开展“优秀养老护理员”评选活动，增强从业者的归属感。四是探索给予部分从业人员事业编制的做法，增强其对基层工作的认同感和稳定性。

4.扩大补贴范围，细化补贴形式

（1）扩大受惠群体范围

建议逐步实现居家养老服务补贴从“救济型”向“适度普惠型”的转变，以更好地满足老年人的多样化需求。在推动养老服务体系建设的过程中，建立动态调整机制尤为关键。该机制需与社会经济发展相适应，依据经济增长、物价水平以及老年人生活成本等因素，定期调整养老补贴标准。建议设定每年根据消费者物价指数（CPI）和国内生产总值（GDP）增长率自动调整补贴金额，以确保补贴能够有效反映老年人的实际生活需求。

（2）推行多级补贴体系

借鉴南京和苏州的成功经验，根据老年人的收入、健康状况及居住条件实施分层次补贴政策，针对低收入、高龄或失能老人提供较高额度支持而对经济条件较好老年给予适度帮助，以期通过动态调整机制和智慧养老服务形式，精准满足不同群体的需求。此外，要建立完善的数据监测与反馈机制，定期收集和分析老年人的生活状况以及补贴使用情况，并根据反馈结果及时调整政策，以确保养老补贴能真正满足老年人的实际需要，有力地提升老年人生活保障水平。

5.强化服务监管、提升服务信息化水平

（1）强化服务监管

一是要简化服务与补贴申请流程、提供多种申请方式，并通过政府官网、社区公告栏和社交媒体等多种渠道，定期发布政策信息、申请流程和审核结果等，以强化社会公众监督。二是要建立第三方监督和反馈机制，通过独立机构的监督和评估报告，确保政策的公正性和透明度。三是政府应及时处理投诉，并公开处理结果，定期评估政策实施效果，并根据评估结果进行相关政策调整，以增强公众信任，使公益性服务更符合当地老师人实际需求和社会期待。

（2）提升服务信息化水平

首先，要创建集中化的居家养老服务信息平台，提供服务类型、服务提供者、费用等详细信息，并确保信息平台界面简洁易用，适合老年人操作。其次，要开发服务导航工具，提供个性化服务推荐，并通过社区宣传、定期举办讲座等方式，以及专门的服务热线设立，提供一对一咨询，提高老年人的认知度和参与度；最后，建议在社区养老服务中心配备人员，为老年人提供信息咨询和指导，以提升居家养老服务的信息化水平，推动居家养老服务向着智慧化的方向发展。

参考文献：

[1]秦小丽,王经政.江苏省养老服务面临的挑战与政府购买居家养老的制度安排[J].商业经济,2019,(12):35-36.

[2]王惠,刘慧君,海伦.社区居家养老服务需求缺口轨迹对老年人心理福利的影响[J/OL].西北人口,1-16[2024-10-11].

[3]梁文凤,王经政.农村互助养老的现实基础、运行困境及有效路径[J].桂海论丛,2023,39(05):68-75.