森林病虫害防治是国家的一项重要职能,森林病虫害防治法律制度是实现这一职能最基本的、主要的方式。但是在其实施过程中还存在不少障碍因素,使其效能远未发挥出来,其实施的目标经常难以达到。如何利用制度有效地做好森林病虫害防治工作,使我国林业生态和法制建设赢得更大的发展空间,已成为一个重要而紧迫的问题。

1森林病虫害的发生与防治现状

1.1森林病虫害发生面积居高不下

据统计,从20世纪50年代至80年代,我国森林病虫鼠害发生面积呈每十年成倍增长的势态。常发性病虫害仍未得到有效控制,发生面积居高不下,呈总体上升的趋势。松毛虫在我国平均每年发生危害面积约200-266.67万hm2,损失林木生长量370万m3。全国森林病虫害的发生面积占森林总面积的8.2%,已经成为制约中国林业可持续发展的重要因素之一。

1.2森林病虫害防治难度大

树种单一、经营管理差的人工纯林或在干旱半干旱荒漠化地区等脆弱生态环境下营造的各种林分,以及遭到严重破坏后的天然林,易发生森林病虫害。由于经济林树种多、分布广,树木大多比较分散、集中连片的少,防治困难。种苗及林木产品的长途运输也容易造成病虫害的远距离传播和蔓延。另外,城市绿化树和花卉病虫害的种类和发生面积迅速增加。

1.3侵入性、检疫性病虫害不断发

在林业灾害中,外来有害生物占了相当比重,特别是严重发生的几种危险性病虫害中,外来有害生物占到半数以上。伴随着国际、国内物流通径的增多和物流通量增大,境外有害生物入侵的风险不断增强。我国自1996年以来,截获外来林木害虫有252种,其中174种属于检疫性害虫。近年报道全国每年因森林病虫害造成的损失超过1000亿元,其中560亿元是由于外来物种,直接威胁着森林生态系统的结构稳定性和功能发挥。

1.4执法体制的总体结构不够合理

政府职能尚未实质性转变,林业主管部门一般把主要精力放在植树造林、产业规划等林业生产上,包括病虫害防治执法在内的行政管理职能得不到足够的重视。目前的森保执法主要通过林业行政管理体制进行营理,工作方法陈旧,依靠实施政策,如采用通知、讲话、指示、会议等形式布置有关病虫害防治等工作,尚未真正走上法制化轨道。由于相关各执法部门的职责范围划分不明确,相互关系没有理顺,职权重复交叉,是造成森保行政管理混乱、效能低下和执法无力的根本原因之一。

2保障制度健康运行的对策

2.1完善立法

科学、完善的立法是森林病虫害防治制度有效实施的前提与基础。改变实施细则滞后、法规不配套的现象,加强立法解释工作,使法律规范更加切合实际情况,为制度的实施提供适应形势、有力、操作性强的依据。注重程序立法,加强标准化工作,规范执法依据,使其明确、具体、可行。及时清理、修改或废止与WTO规则和我国对外承诺不相符合的法律法规、规章和政策措施。处理好执法权力与执法责任的关系,对执法协助做出明确规定。加大对违反制度行为制裁的力度,增强处罚条款的刚性。由于这些年来经济发展水平和物价因素变化很大,处罚金额应该重新确定,现行的行政处罚内容应增加“赔偿条款”。制定科学的立法计划。实行立法工作者、实际工作者和专家学者三结合,建立健全专家咨询论证制度、社会公众参与制度以及听取和采纳意见情况说明制度。多渠道、常时期、系统化地收集立法意见。正确引导公民对制度的评价议。完善公告制度,增强制度的透明度。以法律形式确定、规范各级政府及其职能部门的病虫害防治方面的职权、职责,解决法律、法规的冲突和利用立法争权夺利的问题。积极、谨慎、有选择地借鉴国外的立法经验。

2.2改进执法

森林病虫害防治执法问题的核心是解决好权力配置、结构调整、保障、制约等机制的健全性和运用的合理性、合法性问题。逐步使广大林农成为病虫害防治的主体。加强国家和地方森林病虫害防治队伍和基础设施建设,提升危机处理和快速反映能力。尽快实现从重技术推广、重产业经营向重依法行政管理职能转变,尽快从依政策调整为主向依法律调整为主,按专业化、高效率、责权统一、自主中立的原则改革其管理体制。强化执法队伍建设,建立一支政治合格、纪律严明、业务精通、作风过硬的执法队伍,加强对执法人员的职业道德教育和法律业务培训,实行执法人员资格管理制度和执法责任制和评议考核制。关键是解决行政执法中存在的交叉、重复、混乱,继续深化行政执法体制改革,加快建立权责明确、行为规范、监督有效、保障有力的行政执法体制。要按照职权法定、权责一致的原则,清理和规范行政执法主体,明晰职责权限。应积极参与国际合作与交流,既主动参与有关国际公约的讨论与制订,又要切实履行义务,及时建立和完善与国际公约相配套的国内病虫害防治制度,宣传我国有关政策与法律措施。提高森林生态系统的健康水平和抵御灾害的能力。重点林业工程建设必须把森林病虫害防治纳入造林规划设计,同步规划、同步实施、同步检查验收。坚持生物防治和化学防治相结合的综合防治措施,实施害虫综合治理,提倡生物防治,科学使用化学农药,防止环境污染,保护有益生物,促进可持续发展。

2.3加强监督

以人大的监督为主体,以人民群众、社会团体、民主党派的监督为基础,以政府的监督为补充,以舆论监督和司法监督为保障,相互协调配合。建立监督责任制,提高监督的主动性,经常性、自觉性、深入性和有效性,相关部门必须自觉接受监督。

2.4规范和协调各种利益关系

森林病虫害防治决策、措施的出台首先要以法律来衡量。在制度实施中兼顾生态、社会公益,注意处理好个人利益、局部利益和社会利益的关系。从源头上明确权力资源的划分,杜绝和克服部门主义、地方保护主义,彻底根除执法的部门利益化倾向。

2.5提高法律意识和法律素质

加强文化教育,有目的、有计划、有针对性地、持之以恒地采取多形式多途径普及森林病虫害防治常识,提高民族的生态安全意识和法律意识。联系实际学法、用法,繁荣相关的学术研究,为制度的实施创造一个浓厚的法制文化氛围。关键抓好各级领导干部的法制教育,以减少我国森林病虫害防治执法的压力。

结语：分析我国森林病虫害发生日趋严重的原因,如人工林面积的不断增加,天然林的长期超负荷砍伐,国内、国际间的交流日益频繁,危险性病虫远程人为传播加剧,长期不合理地使用化学农药,防治工作经常处于被动救灾的状态等,这些问题很大程度上是因为整个的防治工作缺乏制度的硬约束和强制规范。

参考文献：

[1][3][6][9]中国可持续发展林业战略研究项目组.中国可持续林业战略研究战略卷[M].北京:中国林业出版社,2003.

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